李浪子(zǐ)，濟邦咨詢  經理(lǐ)

鄭晨，濟邦咨詢 高(gāo)級經理(lǐ)

上(shàng)一期，我們對(duì)公共數據授權運營的(de)基本概念及政策主旨有(yǒu)了較為(wèi)清晰的(de)認知，那(nà)麽公共數據授權運營具體(tǐ)怎麽開(kāi)展？相(xiàng)關參與主體(tǐ)的(de)角色及責任，以及當前地(dì)方上(shàng)試點又(yòu)是怎麽開(kāi)展的(de)？

接下(xià)來(lái)，本篇文(wén)章(zhāng)仍舊(jiù)圍繞中央層面“數據二十條”、《關于加快公共數據資源開(kāi)發利用的(de)意見》（簡稱“開(kāi)發意見”）以及還(hái)在征求意見稿的(de)《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》（簡稱“授權規範”）、《公共數據資源登記管理(lǐ)暫行辦法》（簡稱“登記辦法”）四份關鍵政策文(wén)件(jiàn)為(wèi)基礎，從(cóng)海(hǎi)量的(de)地(dì)方試點頒布的(de)地(dì)方性法規、政策文(wén)件(jiàn)中披沙瀝金(jīn)，試圖從(cóng)授權運營模式、授權運營流程及地(dì)方試點情況三個(gè)方面為(wèi)大家(jiā)揭開(kāi)公共數據授權運營的(de)神秘面紗。

一、授權運營模式

1. 授權主體(tǐ)

公共數據授權運營第一道(dào)坎，就是由誰來(lái)授權。按照(zhào)我們對(duì)“公共數據授權運營”最樸素的(de)理(lǐ)解，授權運營的(de)核心內(nèi)容是公共數據，這(zhè)些數據源自(zì)“公衆”，因此，理(lǐ)論上(shàng)公共數據所有(yǒu)權歸屬于大衆，那(nà)麽運營則應該由“公衆”也即全體(tǐ)公民(mín)來(lái)授權。但(dàn)是如果由所有(yǒu)權人(rén)來(lái)授權，顯然“公共數據授權運營”這(zhè)個(gè)事(shì)的(de)可操作(zuò)性幾乎為(wèi)零。

數據持有(yǒu)主體(tǐ)往往是數據主管部門、行業(yè)主管部門或公共管理(lǐ)部門等，那(nà)麽，由數據管理(lǐ)者即持有(yǒu)人(rén)來(lái)授權是否更為(wèi)合理(lǐ)？一個(gè)行政部門在日(rì)常行政過程中因工(gōng)作(zuò)需要而搜集并持有(yǒu)的(de)公衆數據，是不是意味着這(zhè)個(gè)部門便獲得了這(zhè)些數據的(de)持有(yǒu)權？又(yòu)或者即使認定某個(gè)部門持有(yǒu)這(zhè)些數據并獲得持有(yǒu)權，是不是即獲得了該數據的(de)收益權？這(zhè)些理(lǐ)論問(wèn)題在學界仍舊(jiù)是争論的(de)焦點，還(hái)有(yǒu)待厘清。

數據二十條對(duì)公共數據三權分置的(de)明(míng)确表述是“數據資源持有(yǒu)權、加工(gōng)使用權和(hé)産品經營權”三類，這(zhè)裏公共數據三權對(duì)所有(yǒu)權的(de)回避，也顯示出了為(wèi)了便于開(kāi)展工(gōng)作(zuò)，于理(lǐ)于法可由數據持有(yǒu)人(rén)或政府代行授權。這(zhè)裏，或可稱為(wèi)公衆擁有(yǒu)形式所有(yǒu)權，而數據持有(yǒu)人(rén)即數據實際控制人(rén)擁有(yǒu)實質所有(yǒu)權。

從(cóng)地(dì)方試點情況來(lái)看(kàn)，地(dì)方政府在試點運營中基本沿用了這(zhè)套邏輯，形成了幾種典型授權形式。可以分為(wèi)地(dì)方人(rén)民(mín)政府直接授權、數據主管部門代表授權和(hé)聯合授權三種類型。

a. 直接授權

地(dì)方人(rén)民(mín)政府作(zuò)為(wèi)主要授權主體(tǐ)，對(duì)運營機(jī)構進行授權，并同運營機(jī)構簽訂授權運營協議(yì)。如成都(dōu)市(shì)将授權主體(tǐ)表述為(wèi)“經市(shì)政府授權的(de)公共數據運營服務單位”，數源單位和(hé)數據主管部門對(duì)運營主體(tǐ)的(de)準入資格進行雙重審查後由市(shì)政府授權。北京市(shì)是由市(shì)大數據主管部門會同專區(qū)監管部門進行評審授權，但(dàn)仍需經市(shì)政府同意，授權意志(zhì)來(lái)源于市(shì)政府級别。

b. 代表授權

代表授權是最為(wèi)常見的(de)類型，其本質仍舊(jiù)是政府授權。往往由數據主管部門或行業(yè)主管部門代表地(dì)方人(rén)民(mín)政府授權，具體(tǐ)負責公共數據運營的(de)實施，代表當地(dì)政府同運營機(jī)構簽訂授權運營協議(yì)。

還(hái)有(yǒu)一種類似方式是通(tōng)過工(gōng)作(zuò)協調機(jī)制來(lái)代表市(shì)政府簽訂協議(yì)。往往由政府組建一個(gè)由政府各部門組成協調機(jī)制，協調機(jī)制下(xià)設某工(gōng)作(zuò)小(xiǎo)組、工(gōng)作(zuò)專班或牽頭單位等作(zuò)為(wèi)主體(tǐ)（往往也是公共數據主管部門），代表政府簽訂授權協議(yì)。如海(hǎi)南省由提供公共數據資源的(de)公共機(jī)構負責對(duì)公共數據使用申請的(de)審核、授權及供給。

c. 聯合授權

聯合授權指由數據主管部門、行業(yè)主管部門或數據提供單位聯合進行授權，以增強授權的(de)廣度和(hé)深度。此類方式往往出現(xiàn)在政策出台較早的(de)地(dì)方試點，主要為(wèi)滿足數據持有(yǒu)與授權的(de)在權責界限不清晰時(shí)，為(wèi)順利推進試點實施的(de)探索性措施。此類方式堅持了代行政府授權與激發數源單位的(de)參與積極性，因而具有(yǒu)顯著靈活性特征。例如南京市(shì)公共數據授權運營中針對(duì)特定行業(yè)領域專區(qū)公共數據，實行行業(yè)主管部門同數據主管部門共同與運營單位簽訂授權運營協議(yì)。

此次公開(kāi)的(de)《授權規範》明(míng)确，由縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府或國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門結合授權模式确定實施機(jī)構來(lái)具體(tǐ)負責組織開(kāi)展授權運營活動。實施機(jī)構獨立或會同本級有(yǒu)關業(yè)務主管部門，與依法選定的(de)運營機(jī)構簽訂公共數據資源授權運營協議(yì)。授權運營協議(yì)內(nèi)容應充分征求各方意見，并經實施機(jī)構依據“三重一大”決策機(jī)制審議(yì)通(tōng)過後簽訂。

此份征求意見稿文(wén)件(jiàn)顯示出了代表授權與聯合授權的(de)雙重色彩，可由實施機(jī)構獨立代表，也可會同有(yǒu)關部門，但(dàn)是得經實施機(jī)構“三重一大”決策機(jī)制審議(yì)通(tōng)過方可實施。正式的(de)授權形式還(hái)得待正式文(wén)件(jiàn)發布後确定。

2. 授權模式

授權主體(tǐ)明(míng)确後，需要解決的(de)重大問(wèn)題便是如何授權。今年(nián)10月(yuè)中共中央和(hé)國(guó)務院頒布的(de)《開(kāi)發意見》在提出探索公共數據授權運營機(jī)制時(shí)，便提到可結合實際采用“整體(tǐ)授權、分領域授權、依場(chǎng)景授權”三種模式。此次《授權規範》征求意見稿再次明(míng)确了這(zhè)一授權模式框架，提出了多層次的(de)授權運營模式，滿足不同場(chǎng)景下(xià)的(de)數據開(kāi)發需求。

a. 整體(tǐ)授權

所謂整體(tǐ)授權，即1 to 1，數據管理(lǐ)部門将跨部門的(de)公共數據資源，整體(tǐ)授權給一個(gè)或多個(gè)指定的(de)運營主體(tǐ)進行開(kāi)發、運營和(hé)生(shēng)态建設。整體(tǐ)授權模式在發揮數據整合價值和(hé)全流程監管覆蓋方面具有(yǒu)顯著優勢，且有(yǒu)利于促進跨行業(yè)、跨領域的(de)數據應用拓展，可以迅速整合資源，形成規模效應。

地(dì)方實踐中，一般将公共數據整體(tǐ)運營權授予地(dì)方國(guó)有(yǒu)獨資企業(yè)（數據集團、大數據公司、城(chéng)投公司等），由其作(zuò)為(wèi)公共數據授權運營的(de)主要載體(tǐ)，承擔公共數據開(kāi)發利用工(gōng)作(zuò)。典型模式譬如上(shàng)海(hǎi)，2022年(nián)9月(yuè)上(shàng)海(hǎi)市(shì)政府辦公廳授權上(shàng)海(hǎi)數據集團有(yǒu)限公司作(zuò)為(wèi)公共數據授權運營主體(tǐ)對(duì)公共數據進行開(kāi)發利用。第三方公共數據使用主體(tǐ)可以與上(shàng)海(hǎi)數據集團就公共數據的(de)使用開(kāi)發進行溝通(tōng)并達成協議(yì)，依據協議(yì)規定對(duì)公共數據進行開(kāi)發利用.

b. 分領域授權

所謂分領域授權，即1 to N，數據管理(lǐ)部門根據不同行業(yè)或領域的(de)數據特點或特定行業(yè)或領域的(de)應用需求情況，分别選擇具備行業(yè)屬性的(de)運營機(jī)構開(kāi)展工(gōng)作(zuò)。适合針對(duì)特定領域的(de)應用場(chǎng)景進行開(kāi)發，有(yǒu)利于活躍市(shì)場(chǎng)。典型如北京的(de)金(jīn)融專區(qū)授權、浙江的(de)醫療數據授權等。

北京率先實施了針對(duì)性、專業(yè)化(huà)分類授權，圍繞金(jīn)融流通(tōng)交易的(de)上(shàng)下(xià)遊産業(yè)鏈，開(kāi)發利用金(jīn)融公共數據資源。這(zhè)種聚焦于重點行業(yè)的(de)形式，有(yǒu)效避免了在探索集中整體(tǐ)授權模式初期面臨的(de)大量數據收集、整理(lǐ)及合規監管所帶來(lái)時(shí)間(jiān)成本，有(yǒu)利于在短期內(nèi)促進公共數據價值的(de)充分釋放(fàng)，推動數據服務和(hé)産品快速進入市(shì)場(chǎng)，同時(shí)，在監督上(shàng)也更容易引入行業(yè)內(nèi)部的(de)數據要素市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)。

c. 依場(chǎng)景授權

依場(chǎng)景授權意圖在提供最小(xiǎo)化(huà)授權，在試點前期避免貿然推進影響數據安全監管，有(yǒu)利于試點工(gōng)作(zuò)順利進行。其核心在于，運營機(jī)構向數據主管單位提出具體(tǐ)應用場(chǎng)景和(hé)所需數據內(nèi)容，經審核通(tōng)過後方可獲取特定數據進行特定場(chǎng)景的(de)開(kāi)發利用。該模式實行“一場(chǎng)景一審批”，鼓勵“先有(yǒu)場(chǎng)景設計(jì)規劃，後有(yǒu)授權運營”，而非“先有(yǒu)授權運營，後有(yǒu)場(chǎng)景設計(jì)規劃”，因此能更準确地(dì)實現(xiàn)數據資源與需求相(xiàng)匹配。

浙江省指定公共數據主管部門依托一體(tǐ)化(huà)智能化(huà)公共數據平台建設授權運營域，承擔公共數據加工(gōng)處理(lǐ)、安全脫敏、訪問(wèn)控制等職責。試點市(shì)縣堅持總量控制、因地(dì)制宜、公平競争原則，結合具體(tǐ)應用場(chǎng)景确定授權運營域與授權運營單位，在域內(nèi)對(duì)公共數據加工(gōng)處理(lǐ)形成數據産品及服務。其特點在有(yǒu)利于發揮市(shì)場(chǎng)競争作(zuò)用，更适用于“小(xiǎo)步快跑”挖掘全新場(chǎng)景。實時(shí)性會更強。

3. 相(xiàng)關主體(tǐ)的(de)角色與責任

根據《授權規範》規定及地(dì)方實踐，我國(guó)公共數據授權運營體(tǐ)系中将涵蓋四類機(jī)構主體(tǐ)，它們分别承擔不同的(de)職責和(hé)權限。四類機(jī)構主體(tǐ)分别為(wèi)：

a. 數源單位

公共數據資源持有(yǒu)主體(tǐ)包括縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府、國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門。《授權規範》規定：“縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府、國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門持有(yǒu)的(de)公共數據資源，按照(zhào)法律法規和(hé)相(xiàng)關要求，授權符合條件(jiàn)的(de)運營機(jī)構進行治理(lǐ)、開(kāi)發，并面向市(shì)場(chǎng)公平提供數據産品和(hé)技(jì)術服務的(de)活動。”

公共數據資源持有(yǒu)主體(tǐ)即數據提供單位，或稱數源單位，主要承擔公共數據的(de)生(shēng)産、整理(lǐ)、歸集及上(shàng)傳供給工(gōng)作(zuò)。數源單位還(hái)需督促本行業(yè)公共管理(lǐ)和(hé)服務機(jī)構落實數據提供、質量管理(lǐ)等工(gōng)作(zuò)，确保數據的(de)真實性、準确性、完整性和(hé)時(shí)效性，指導或參與編制本行業(yè)數據資源目錄。

b. 實施機(jī)構

《授權規範》規定，實施機(jī)構為(wèi)“由縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府或國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門結合授權模式确定的(de)、具體(tǐ)負責組織開(kāi)展授權運營活動的(de)單位”。實施機(jī)構作(zuò)為(wèi)授權運營活動的(de)實施主體(tǐ)，在合法合規範圍內(nèi)通(tōng)過公開(kāi)招标、邀請招标、談判等公平競争方式選擇運營機(jī)構。

實施機(jī)構主要負責編制公共數據資源授權運營實施方案，獨立或會同本級有(yǒu)關業(yè)務主管部門，與依法選定的(de)運營機(jī)構簽訂公共數據資源授權運營協議(yì)，通(tōng)過安全可信流通(tōng)技(jì)術，集約化(huà)建設安全可控的(de)開(kāi)發利用環境，确保數據資源開(kāi)發利用過程可管、可控、可追溯。嚴格防控納入授權運營範圍的(de)原始公共數據資源直接進入市(shì)場(chǎng)，強化(huà)對(duì)運營機(jī)構涉及公共數據資源授權運營的(de)內(nèi)控審計(jì)等等。

c. 運營機(jī)構

《授權規範》規定，運營機(jī)構為(wèi)“按照(zhào)規範程序獲得授權，對(duì)授權範圍內(nèi)的(de)公共數據資源進行開(kāi)發運營的(de)法人(rén)組織”。運營機(jī)構需要承擔運營平台建設或維護，對(duì)數據進行加工(gōng)處理(lǐ)、開(kāi)發利用、登記，開(kāi)發數據産品并發布、管理(lǐ)和(hé)對(duì)市(shì)場(chǎng)進行交易。

運營機(jī)構應具備數據資源加工(gōng)及運營所需的(de)管理(lǐ)和(hé)技(jì)術服務能力，且經營狀況和(hé)信用狀況良好(hǎo)，符合國(guó)家(jiā)數據安全保護的(de)相(xiàng)關規定。需依法依規在授權範圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務，履行數據安全主體(tǐ)責任，不得超授權範圍使用公共數據資源，嚴防數據加工(gōng)、處理(lǐ)、運營、服務等環節數據安全風(fēng)險。

值得注意的(de)是，當前地(dì)方試點實踐中，運營機(jī)構往往大都(dōu)由大數據集團、事(shì)業(yè)單位等國(guó)資背景的(de)企事(shì)業(yè)單位承擔。國(guó)家(jiā)數據局的(de)《授權規範》征求意見稿對(duì)運營機(jī)構的(de)定義“指按照(zhào)規範程序獲得授權，對(duì)授權範圍內(nèi)的(de)公共數據資源進行開(kāi)發運營的(de)法人(rén)組織”，并在第六條指出“不得濫用行政權力或市(shì)場(chǎng)支配地(dì)位排除、限制競争，不得利用數據和(hé)算(suàn)法、技(jì)術、資本優勢等從(cóng)事(shì)壟斷行為(wèi)”。中共中央和(hé)國(guó)務院《開(kāi)發利用意見》要求“管運分離”，指出事(shì)業(yè)單位如果作(zuò)為(wèi)運營機(jī)構“可”轉企改制。可見，以當前政策文(wén)件(jiàn)來(lái)看(kàn)，國(guó)家(jiā)層面對(duì)運營機(jī)構的(de)性質并未做出嚴格限定，仍舊(jiù)存在市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)參與的(de)空間(jiān)。

d. 開(kāi)發機(jī)構

最後一個(gè)關鍵角色是開(kāi)發機(jī)構主體(tǐ)。目前已公開(kāi)的(de)《授權規範》征求意見稿并未對(duì)“開(kāi)發機(jī)構”有(yǒu)明(míng)确的(de)角色定義，但(dàn)是在第六條指出：“運營機(jī)構應依法依規在授權範圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務，不得直接或間(jiān)接參與授權範圍內(nèi)已交付的(de)公共數據産品和(hé)服務再開(kāi)發。”且明(míng)确提到“鼓勵其他(tā)經營主體(tǐ)對(duì)運營機(jī)構交付的(de)公共數據産品和(hé)服務再開(kāi)發，融合多源數據，提升數據産品和(hé)服務價值，繁榮數據産業(yè)發展生(shēng)态”。這(zhè)裏的(de)“其他(tā)經營主體(tǐ)”也即運營機(jī)構的(de)下(xià)遊公共數據産品開(kāi)發機(jī)構，這(zhè)裏我們借鑒江蘇省2024年(nián)10月(yuè)發布的(de)《江蘇省公共數據授權運營管理(lǐ)暫行辦法》的(de)相(xiàng)關概念，将下(xià)遊公共數據産品開(kāi)發機(jī)構定義為(wèi)“開(kāi)發主體(tǐ)”，同“運營主體(tǐ)”相(xiàng)區(qū)分。

開(kāi)發機(jī)構與運營機(jī)構的(de)分置模式，避免了公共數據資源授權運營機(jī)構借助運營專權實施市(shì)場(chǎng)壟斷。開(kāi)發機(jī)構作(zuò)為(wèi)公共數據開(kāi)發利用的(de)責任主體(tǐ)，其肩負的(de)數據安全問(wèn)題無疑也是重要職責之一。按照(zhào)江蘇省的(de)定義，需要承擔數據開(kāi)發利用和(hé)數據産品經營的(de)安全主體(tǐ)責任，建立全流程數據安全管理(lǐ)制度，落實數據安全管理(lǐ)要求和(hé)保護責任，制定公共數據開(kāi)發利用安全事(shì)件(jiàn)應急處置預案；落實“原始數據不出域、數據可用不可見”要求，确保開(kāi)發利用和(hé)數據産品嚴格遵守法律法規和(hé)标準規範，維護國(guó)家(jiā)數據安全，保護個(gè)人(rén)信息和(hé)商業(yè)秘密。

二、授權運營流程

按照(zhào)授權運營機(jī)制，縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府或國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門結合授權模式确定公共數據授權運營的(de)實施機(jī)構，後續全權由實施機(jī)構來(lái)組織開(kāi)展整個(gè)授權運營活動。

以下(xià)流程基于已發布的(de)“數據二十條”、《開(kāi)發意見》的(de)核心要點，以及仍在征求意見稿中的(de)國(guó)家(jiā)數據局《授權規範》、國(guó)家(jiā)發改委《登記辦法》等相(xiàng)關要求的(de)理(lǐ)解梳理(lǐ)而成，以飨讀者。部分環節的(de)細部由于缺乏中央文(wén)件(jiàn)支撐，遂參考地(dì)方實踐中情況予以補充。由于關鍵實施與登記兩份文(wén)件(jiàn)仍處在征求意見階段，大體(tǐ)框架基本确定，但(dàn)後續不排除有(yǒu)一定調整的(de)可能性，本文(wén)僅供先期研究與探讨。詳細流程如下(xià)。

1. 編制實施方案

按照(zhào)《授權規範》要求，《公共數據資源授權運營實施方案》應由縣級以上(shàng)地(dì)方各級數據主管部門、國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門數據管理(lǐ)機(jī)構牽頭組織編制或指導本地(dì)區(qū)、本部門各類實施機(jī)構編制。在這(zhè)裏，實施方案的(de)編制主體(tǐ)首選是地(dì)方數據主管部門，如果涉及實施機(jī)構與數據主管部門不是同一主體(tǐ)的(de)情況，數據主管部門需要承擔指導責任。實施方案還(hái)需遵循“三重一大”決策機(jī)制要求審議(yì)通(tōng)過後方可實施。

實施方案的(de)主要內(nèi)容在《授權規範》第九條有(yǒu)詳細的(de)介紹，主要包含授權運營名稱、必要性及可行性論證、選擇的(de)運營模式、數據資源範圍與目錄、運營期限與方案、拟提供的(de)産品及服務、成本收入核算(suàn)機(jī)制、相(xiàng)關方責任與監督考核機(jī)制等等。重點在可行性論證中，應包括但(dàn)不限于授權運營數據全生(shēng)命周期管理(lǐ)服務、社會需求、市(shì)場(chǎng)規模、預期成效、風(fēng)險防控等等。

2. 制定公共數據資源目錄

依托政務數據目錄，根據應用需求，實施方案中還(hái)應制定清晰明(míng)了的(de)數據資源目錄。參考《江蘇省公共數據管理(lǐ)辦法》中對(duì)數據資源目錄的(de)明(míng)确解釋，目錄包括但(dàn)不限于公共數據內(nèi)容、形式、類型、條件(jiàn)、更新頻(pín)率和(hé)公共數據的(de)收集、審核、提供機(jī)構等基本信息。

公共數據資源目錄一般由數據主管部門指導編制确定，按照(zhào)各地(dì)實踐情況來(lái)看(kàn)，鑒于各行業(yè)主管部門在本行業(yè)的(de)深度參與性與專業(yè)性，也必将在一定程度上(shàng)參與本行業(yè)的(de)數據資源目錄編制工(gōng)作(zuò)，推動垂直領域的(de)典型應用場(chǎng)景的(de)創新創建。

3. 簽訂授權運營協議(yì)

《公共數據資源授權運營實施方案》審批通(tōng)過後，為(wèi)保證運營機(jī)構選擇的(de)市(shì)場(chǎng)競争性，實施機(jī)構需要根據實施方案的(de)要求，依法以公開(kāi)招标、邀請招标、談判等公平競争方式選擇具備相(xiàng)應能力的(de)運營機(jī)構。在授權運營協議(yì)的(de)簽訂上(shàng)，可選擇代表授權或聯合授權方式，獨立或會同本級有(yǒu)關業(yè)務主管部門與選定的(de)運營機(jī)構簽訂。協議(yì)條款需廣泛征求各方意見，且需經“三重一大”決策機(jī)制審議(yì)。

《公共數據資源授權運營協議(yì)》具體(tǐ)內(nèi)容在《授權規範》第十四條也有(yǒu)詳細的(de)介紹。主要內(nèi)容包含授權運營的(de)公共數據資源範圍、數據資源目錄、運營期限、拟提供的(de)産品及服務、技(jì)術支撐平台、資産權屬、信披要求、成本收入核算(suàn)機(jī)制、安全與風(fēng)險監測措施、成效評價、退出機(jī)制以及常規違約責任、争議(yì)解決、協議(yì)變更等等。

4. 數據生(shēng)産與彙總

實施機(jī)構在數據彙總前，充分利用現(xiàn)有(yǒu)信息管理(lǐ)系統（公共數據平台）建立安全可控的(de)開(kāi)發利用環境（授權運營域），支持安全可信流通(tōng)技(jì)術應用，确保數據資源開(kāi)發利用過程可管、可控、可追溯。根據《公共數據資源授權運營實施方案》中确定的(de)公共數據資源目錄，數源單位（數據提供單位）依法收集并向公共數據平台彙聚本部門公共數據。

對(duì)于公共數據的(de)收集，國(guó)家(jiā)層面還(hái)未有(yǒu)較為(wèi)詳細的(de)要求，地(dì)方層面在實踐過程中依據法律法規形成了一定的(de)公共數據收集與歸集慣例。例如，2022年(nián)1月(yuè)浙江省人(rén)代會審議(yì)通(tōng)過的(de)《浙江省公共數據條例》提到，公共管理(lǐ)和(hé)服務機(jī)構收集公共數據應合法合規，依照(zhào)法定權限、範圍、程序與标準規範收集；可以通(tōng)過其他(tā)部門共享的(de)數據不得重複收集；收集過程中已通(tōng)過有(yǒu)效身(shēn)份證件(jiàn)驗明(míng)身(shēn)份的(de)，不得強制要求個(gè)人(rén)采用多種方式（指紋、虹膜、人(rén)臉等生(shēng)物(wù)識别信息）重複驗證或特定方式驗證等。

5. 數據産品登記

《授權規範》第十六條指出，實施機(jī)構、運營機(jī)構應分别将授權運營範圍內(nèi)的(de)公共數據資源、公共數據産品和(hé)服務，按照(zhào)國(guó)家(jiā)發展改革委《登記辦法》公共數據資源登記管理(lǐ)要求進行登記。

實施機(jī)構與運營機(jī)構在正式開(kāi)展市(shì)場(chǎng)化(huà)運營活動前，應首先将公共數據資源、産品及服務先自(zì)行委托第三方專業(yè)服務機(jī)構通(tōng)過技(jì)術手段進行存證，确保數據來(lái)源可查、加工(gōng)可控。之後，在省級或國(guó)家(jiā)級公共數據資源登記平台按照(zhào)相(xiàng)關程序要求登記，并完整提交登記主體(tǐ)信息、數據合法合規性來(lái)源、數據資源情況、存證情況、産品和(hé)服務信息、應用場(chǎng)景信息、數據安全風(fēng)險評估等申請材料。

6. 數據授權運營

當以上(shàng)程序完成後，将開(kāi)啓正式的(de)數據授權運營。運營機(jī)構依托技(jì)術實力，承擔公共數據授權運營的(de)具體(tǐ)工(gōng)作(zuò)，包含授權運營平台建設或維護，數據的(de)加工(gōng)處理(lǐ)、開(kāi)發利用，數據産品的(de)發布、管理(lǐ)、交易，以及必要的(de)針對(duì)市(shì)場(chǎng)開(kāi)發主體(tǐ)（其他(tā)運營機(jī)構）的(de)審核、管理(lǐ)、合作(zuò)、監督等等。

運營機(jī)構應在授權範圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務，不得超範圍使用公共數據，及時(shí)向社會公開(kāi)公共數據産品和(hé)服務清單，定期披露公共數據資源的(de)使用情況。加強內(nèi)控審計(jì)，嚴格防控納入授權運營範圍的(de)原始公共數據資源未經許可直接流入市(shì)場(chǎng)。另外(wài)一點值得注意的(de)是，公共數據授權運營環節，運營機(jī)構隻能專注于一級市(shì)場(chǎng)的(de)公共數據産品開(kāi)發，不得直接或間(jiān)接對(duì)已交付的(de)産品及服務進行二級市(shì)場(chǎng)的(de)再開(kāi)發。

7. 數據産品交易

公共數據産品交易分為(wèi)場(chǎng)內(nèi)集中交易與場(chǎng)外(wài)分散交易。場(chǎng)內(nèi)交易可依托區(qū)域性、行業(yè)性及國(guó)家(jiā)級數據交易場(chǎng)所進行挂牌交易。鑒于交易場(chǎng)所設施的(de)滞後性，交易雙方還(hái)可選擇場(chǎng)外(wài)進行自(zì)主協商交易。中共中央辦公廳和(hé)國(guó)務院辦公廳在《開(kāi)發意見》中指出，有(yǒu)條件(jiàn)的(de)地(dì)區(qū)鼓勵探索公共數據産品和(hé)服務場(chǎng)內(nèi)交易模式，引導和(hé)規範數據交易場(chǎng)所健康發展。

公共數據産品具有(yǒu)相(xiàng)較于企業(yè)、個(gè)人(rén)數據産品的(de)産權特殊性，可預見的(de)是，為(wèi)了防止權力尋租遏制市(shì)場(chǎng)競争，采用規範的(de)場(chǎng)內(nèi)交易模式将是主流。

8. 二級市(shì)場(chǎng)再開(kāi)發與交易

其他(tā)經營主體(tǐ)（開(kāi)發主體(tǐ)）通(tōng)過合法渠道(dào)交易獲取的(de)公共數據産品，基于技(jì)術力量按照(zhào)社會需求開(kāi)發次級公共數據産品。産品類型包括但(dàn)不限于數據模型、數據集、數據指數、數據工(gōng)具等多種産品形式。中央政府明(míng)确鼓勵市(shì)場(chǎng)和(hé)其他(tā)經營主體(tǐ)融合多源數據（企業(yè)數據、個(gè)人(rén)數據）面向市(shì)場(chǎng)提供數據産品，豐富數據産品類型與服務能力。參考地(dì)方實踐情況，不排除在融合環節運營機(jī)構将作(zuò)為(wèi)監管角色提供融合數據的(de)審核、确認等服務。

而對(duì)于開(kāi)發主體(tǐ)二次開(kāi)發的(de)次級數據産品，按照(zhào)市(shì)場(chǎng)需求完成開(kāi)發後，仍可再次采取場(chǎng)內(nèi)或場(chǎng)外(wài)交易模式進行市(shì)場(chǎng)交易。但(dàn)是為(wèi)了保證次級産品的(de)安全合規，各地(dì)在地(dì)方授權辦法上(shàng)可能會采用公共數據産品在發布前要求獲得運營機(jī)構的(de)審核與評估的(de)“再審核機(jī)制”。另外(wài)，按照(zhào)常規數據産品的(de)交易要求，次級數據産品也應及時(shí)在數據交易場(chǎng)所進行确權登記。

至此，公共數據産品實現(xiàn)了從(cóng)政府非公開(kāi)數據走向市(shì)場(chǎng)自(zì)由流通(tōng)，并完成同市(shì)場(chǎng)其他(tā)主體(tǐ)數據的(de)融合，形成更為(wèi)豐富、高(gāo)質量的(de)數據産品，發揮出遠(yuǎn)超數據本身(shēn)的(de)市(shì)場(chǎng)價值。

9. 監管機(jī)制

對(duì)于公共數據運營監管，目前中央文(wén)件(jiàn)未有(yǒu)較為(wèi)詳細的(de)監管細則，但(dàn)重點提到了“要建立公共數據資源授權運營情況披露機(jī)制，按規定公開(kāi)授權對(duì)象、內(nèi)容、範圍和(hé)時(shí)限等授權運營情況”。同時(shí)也要求運營機(jī)構要及時(shí)公開(kāi)公共數據産品及服務能力清單，披露數據資源使用情況并接受社會監督。

按照(zhào)地(dì)方試點實踐來(lái)看(kàn)，具體(tǐ)執行監管職責的(de)單位主要有(yǒu)數據主管部門、行業(yè)主管部門、網信、發改、公安、财政、市(shì)監等部門。運營機(jī)構作(zuò)為(wèi)第一責任人(rén)，落實數據安全責任與合規責任。數據主管部門及行業(yè)主管部門則主要對(duì)運營主體(tǐ)監管，督促運營主體(tǐ)落實相(xiàng)關要求，并對(duì)運營成效進行評價評估。網信會同其他(tā)部門在其職責範圍內(nèi)對(duì)運營機(jī)構及市(shì)場(chǎng)其他(tā)經營機(jī)構開(kāi)展全過程安全監管。

三、展望

1. 授權運營模式與主體(tǐ)的(de)多樣化(huà)

公共數據整體(tǐ)授權、分領域授權、依場(chǎng)景授權是目前确認的(de)幾種典型授權模式。整體(tǐ)授權有(yǒu)利于解決跨行業(yè)、跨領域的(de)問(wèn)題，分領域授權則深耕垂直領域，注重精深加工(gōng)與開(kāi)發，而依場(chǎng)景授權則是在市(shì)場(chǎng)建設前期的(de)關鍵突破口。

數據二十條提到，要推動建設公共數據分類分級授權機(jī)制。縣級以上(shàng)政府的(de)整體(tǐ)授權、各行業(yè)主管部門分領域授權與特定領域特定要求的(de)依場(chǎng)景授權相(xiàng)結合的(de)綜合授權模式将會是主流授權形态。在此基礎上(shàng)，同一區(qū)域将可能出現(xiàn)多個(gè)授權運營主體(tǐ)，多主體(tǐ)參與的(de)一級市(shì)場(chǎng)公共數據産品開(kāi)發将極大活躍市(shì)場(chǎng)開(kāi)發與交易熱情，激發市(shì)場(chǎng)創新能力。

對(duì)于運營機(jī)構，雖然當前各地(dì)的(de)實踐情況大都(dōu)依托當地(dì)的(de)地(dì)方國(guó)企、事(shì)業(yè)單位開(kāi)展運營活動，地(dì)方大數據集團、城(chéng)投平台等最為(wèi)常見，這(zhè)裏面有(yǒu)數據安全與合規性考量。

但(dàn)是，目前還(hái)未有(yǒu)明(míng)确的(de)中央層面政策要求運營機(jī)構的(de)性質必須以公共事(shì)業(yè)單位或國(guó)資為(wèi)主，且明(míng)确要堅持“管運分離”的(de)原則。因此，不排除随着市(shì)場(chǎng)機(jī)制的(de)逐漸完善、安全監管機(jī)制的(de)有(yǒu)效實施、市(shì)場(chǎng)發育逐漸成熟，民(mín)營資本可有(yǒu)機(jī)會參與或主導運營機(jī)構的(de)組建與實施。

2. 多源數據産品的(de)融合協作(zuò)

公共數據與産業(yè)數據的(de)融合将具有(yǒu)巨大的(de)價值釋放(fàng)潛力。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，将企業(yè)數據與公共數據融合可幫助企業(yè)優化(huà)企業(yè)生(shēng)産模型、降低(dī)決策成本、提高(gāo)生(shēng)産效率。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，開(kāi)放(fàng)公共數據并充分利用市(shì)場(chǎng)手段融合、利用企業(yè)乃至個(gè)人(rén)數據，将顯著提升數字政府、智慧城(chéng)市(shì)、城(chéng)市(shì)治理(lǐ)等方面的(de)數字治理(lǐ)能力。

在産業(yè)發展領域，公共數據與産業(yè)數據的(de)融合對(duì)推動産業(yè)“數智化(huà)轉型”有(yǒu)着更為(wèi)深遠(yuǎn)的(de)影響。例如，AI産業(yè)發展離不開(kāi)算(suàn)法、算(suàn)力與數據三大要素，多源的(de)、完整的(de)、精細的(de)融合大數據庫是構成模型訓練的(de)關鍵數據底座。以多源數據融合開(kāi)發的(de)大數據模型，結合産業(yè)領域的(de)場(chǎng)景應用，将重構當前的(de)各類市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)的(de)經營模式。

當前幾個(gè)關鍵政策文(wén)件(jiàn)，都(dōu)将多源數據融合擺在了公共數據價值挖掘中的(de)突出位置。通(tōng)過完善數據融合管理(lǐ)機(jī)制，打通(tōng)公共數據與其他(tā)數據的(de)融合通(tōng)道(dào)，多源數據融合與協作(zuò)将迎來(lái)價值大爆發，數據産業(yè)也将在數據融合協作(zuò)中迎來(lái)廣闊的(de)市(shì)場(chǎng)前景。

讓我們共同期待。

附：地(dì)方授權運營實踐

1. 北京模式

2023年(nián)12月(yuè)，北京市(shì)經濟和(hé)信息化(huà)局頒布了《北京市(shì)公共數據專區(qū)授權運營管理(lǐ)辦法》（試行），旨在規範公共數據專區(qū)的(de)運營管理(lǐ)機(jī)制、工(gōng)作(zuò)流程、單位管理(lǐ)要求、數據管理(lǐ)規定以及安全和(hé)績效評估等方面，分類建設三種公共數據專區(qū)（領域類、區(qū)域類和(hé)綜合基礎類）。該管理(lǐ)辦法提出了分領域建設公共數據專區(qū)的(de)概念，由北京市(shì)政府直接授權專區(qū)運營主體(tǐ)，并鼓勵專區(qū)探索市(shì)場(chǎng)自(zì)主定價模式。領域類專區(qū)聚焦金(jīn)融、教育、醫療、交通(tōng)、信用、文(wén)旅等重大領域的(de)應用場(chǎng)景。

市(shì)大數據主管部門在這(zhè)一體(tǐ)系中發揮着重要作(zuò)用，負責統籌協調、制定規則、指導監督等工(gōng)作(zuò)，并依托市(shì)信息化(huà)基礎設施為(wèi)各專區(qū)提供共性技(jì)術支持。北京市(shì)由于主要依托依場(chǎng)景授權模式，在公共數據一級市(shì)場(chǎng)由大數據主管部門下(xià)轄的(de)大數據平台直接統管。其所謂授權運營單位同市(shì)場(chǎng)開(kāi)發主體(tǐ)有(yǒu)較大重合性，授權運營單位本質上(shàng)承擔着二級市(shì)場(chǎng)的(de)開(kāi)發功能。

2. 浙江、廣西(xī)模式

浙江省于2023年(nián)8月(yuè)發布了《浙江省公共數據授權運營管理(lǐ)辦法（試行）》，明(míng)确了授權運營的(de)職責、權限、流程和(hé)監管等方面的(de)規定，在省市(shì)縣三級政府建立了公共數據授權運營管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)協調機(jī)制。與此同時(shí)，浙江在全域範圍內(nèi)設立了多個(gè)試點，以先行的(de)方式探索公共數據授權運營的(de)模式和(hé)機(jī)制。

浙江同廣西(xī)以及南京實施的(de)模式相(xiàng)類似，由公共數據主管部門會同有(yǒu)關部門建設以政策保障、标準規範、組織保障、網絡安全為(wèi)支撐的(de)公共數據平台（或稱數據中台）及授權運營域，依托公共數據平台搭建統一的(de)數據彙聚、治理(lǐ)、共享、開(kāi)放(fàng)等功能。授權運營單位通(tōng)過系統提交數據需求清單，按照(zhào)一場(chǎng)景一授權原則在授權運營區(qū)域內(nèi)對(duì)授權運營的(de)公共數據進行加工(gōng)處理(lǐ)，形成數據産品和(hé)服務。

此類模式由公共數據主管部門全權掌握數據從(cóng)收集到開(kāi)放(fàng)的(de)全過程，本質上(shàng)與北京實踐具有(yǒu)很(hěn)大相(xiàng)似性，授權運營單位兼具有(yǒu)運營、開(kāi)發環節的(de)功能。所以在授權模式上(shàng)，隻能選擇依場(chǎng)景授權模式，最小(xiǎo)化(huà)授權，對(duì)授權運營域的(de)職能限定在數據前期治理(lǐ)與脫敏，無法适應整體(tǐ)與分領域授權要求。

3. 福建模式

根據《福建省政務數據管理(lǐ)辦法》，福建省委、省政府具有(yǒu)本省公共數據的(de)所有(yǒu)權，由福建省數字辦代行管理(lǐ)職責。在授權主體(tǐ)方面，福建省政府指定福建省數字辦作(zuò)為(wèi)授權主體(tǐ)，負責指導、監督和(hé)協調公共數據授權運營工(gōng)作(zuò)，并對(duì)數據二級開(kāi)發環節中的(de)應用場(chǎng)景進行安全審核，授權開(kāi)發主體(tǐ)進行數據使用。

在授權機(jī)制（授權方式）方面，福建省政府組建的(de)福建省大數據集團是公共數據授權運營的(de)運營主體(tǐ)（一級開(kāi)發主體(tǐ)），對(duì)省數字辦（大數據局）負責，統籌建設全省公共數據共享、開(kāi)放(fàng)和(hé)開(kāi)發利用平台，解決公共數據市(shì)場(chǎng)化(huà)運營問(wèn)題。

在公共數據運營體(tǐ)系和(hé)基礎設施建設方面，福建省大數據集團建立了統一的(de)平台、公共支撐、組件(jiàn)支撐和(hé)公共資源配給機(jī)制，建成“三平台一中心（所）”的(de)數字平台基礎設施架構。在數據開(kāi)發利用場(chǎng)景下(xià)，大數據集團作(zuò)為(wèi)技(jì)術支撐單位和(hé)市(shì)場(chǎng)化(huà)運營單位，經過數字辦的(de)行政審批後可與二級開(kāi)發主體(tǐ)簽訂數據使用和(hé)安全保障協議(yì)，提供數據運維保障和(hé)技(jì)術支持。

福建整體(tǐ)授權模式因其集中管理(lǐ)運營的(de)優勢，明(míng)晰供應主體(tǐ)、授權主體(tǐ)、運營主體(tǐ)之間(jiān)的(de)權責關系，打消各部門對(duì)數據安全的(de)取舍顧慮，可以使公共數據盡快、盡多地(dì)投入數據交易市(shì)場(chǎng)。但(dàn)是不區(qū)分數據內(nèi)容和(hé)數據權利的(de)缺陷會增大授權運營監管、公共數據安全保護的(de)難度。

該模式下(xià)，全資國(guó)有(yǒu)數據集團參與了從(cóng)公共數據彙聚、開(kāi)發利用、交易等全鏈條過程，可能會對(duì)二級市(shì)場(chǎng)數據産品的(de)開(kāi)發形成較強的(de)壟斷性，不利于激發市(shì)場(chǎng)積極性。

4. 江蘇模式

江蘇省于2024年(nián)10月(yuè)23日(rì)發布了《江蘇省公共數據授權運營管理(lǐ)暫行辦法》，這(zhè)是中共中央和(hé)國(guó)務院《開(kāi)發意見》出台後，全國(guó)首個(gè)省級層面印發實施的(de)落實文(wén)件(jiàn)。

江蘇省提出了“兩級主體(tǐ)、分級授權”的(de)運營模式。其中“兩級主體(tǐ)”是指運營主體(tǐ)和(hé)開(kāi)發主體(tǐ)，運營主體(tǐ)承擔授權運營平台建設、數據加工(gōng)處理(lǐ)、開(kāi)發利用管理(lǐ)等公共數據授權運營工(gōng)作(zuò)；開(kāi)發主體(tǐ)依托公共數據授權運營平台開(kāi)發利用數據，形成産品向社會提供。“分級授權”是指省、設區(qū)的(de)市(shì)人(rén)民(mín)政府授權本級數據主管部門試點确定本級運營主體(tǐ)，省數據主管部門制定統一的(de)公共數據授權運營實施方案。

同時(shí)，江蘇省辦法明(míng)确了主體(tǐ)責任。運營主體(tǐ)由本級數據主管部門試點确定，作(zuò)為(wèi)公共數據授權運營的(de)責任主體(tǐ)，建立健全安全管理(lǐ)制度，落實數據分類分級規則要求确保開(kāi)發利用行為(wèi)符合法律法規要求，并建立合規監測機(jī)制，對(duì)開(kāi)發主體(tǐ)進行運營管理(lǐ)和(hé)培育服務。

開(kāi)發主體(tǐ)則由運營主體(tǐ)按照(zhào)市(shì)場(chǎng)化(huà)原則，根據申請條件(jiàn)公平公開(kāi)擇優遴選，鼓勵支持引導符合條件(jiàn)的(de)經營主體(tǐ)廣泛參與，承擔數據開(kāi)發利用和(hé)數據産品經營的(de)主體(tǐ)責任，應建立健全安全管理(lǐ)制度，确保開(kāi)發利用和(hé)數據産品符合法律法規和(hé)标準規範。