鄭晨，濟邦咨詢  高(gāo)級經理(lǐ)

一、前言

随着數字經濟的(de)迅猛發展，數據作(zuò)為(wèi)一種新的(de)生(shēng)産要素，其重要性日(rì)益凸顯，特别是公共數據資源，作(zuò)為(wèi)國(guó)家(jiā)經濟社會發展的(de)重要基礎，公共數據授權運營已經成為(wèi)各級政府和(hé)社會各界關注的(de)焦點。為(wèi)推動公共數據的(de)流通(tōng)、共享和(hé)合理(lǐ)利用，提升數據資源的(de)價值，我國(guó)在近(jìn)年(nián)來(lái)出台了一系列相(xiàng)關政策文(wén)件(jiàn)，《關于加快公共數據資源開(kāi)發利用的(de)意見》（以下(xià)簡稱“《意見》”）、《公共數據資源登記管理(lǐ)暫行辦法（公開(kāi)征求意見稿）》和(hé)《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》，标志(zhì)着我國(guó)公共數據資源的(de)管理(lǐ)進入了新的(de)法治化(huà)、規範化(huà)階段。

公共數據的(de)授權運營，涉及政策規範、概念定義及商業(yè)化(huà)模式等多個(gè)層面。如何平衡公共數據安全、隐私保護和(hé)數據的(de)商業(yè)化(huà)利用，如何通(tōng)過政策和(hé)法律框架促進數據流通(tōng)和(hé)創新，是當前亟待解決的(de)關鍵問(wèn)題。本文(wén)圍繞《意見》、《登記辦法》和(hé)《授權規範》，解析政策出台背景、相(xiàng)關概念、各地(dì)政策創新、政策核心內(nèi)容及其對(duì)公共數據治理(lǐ)的(de)深遠(yuǎn)影響，探讨這(zhè)些政策如何推動我國(guó)公共數據資源的(de)合理(lǐ)開(kāi)發和(hé)數據經濟的(de)健康發展。

二、政策背景

2024年(nián)10月(yuè)9日(rì)，新華社受權發布《關于加快公共數據資源開(kāi)發利用的(de)意見》（以下(xià)簡稱“《意見》”）。2024年(nián)10月(yuè)12日(rì)，國(guó)家(jiā)發改委和(hé)國(guó)家(jiā)數據局分别就《公共數據資源登記管理(lǐ)暫行辦法（公開(kāi)征求意見稿）》（以下(xià)簡稱“《登記辦法》”）和(hé)《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》（以下(xià)簡稱“《授權規範》”）公開(kāi)征求意見。繼《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)數據安全法》、《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)個(gè)人(rén)信息保護法》、“數據二十條”、《關于構建數據基礎制度的(de)意見》等法律法規和(hé)政策文(wén)件(jiàn)之後，本次《登記辦法》和(hé)《授權規範》标志(zhì)着我國(guó)公共數據資源的(de)開(kāi)發利用正式步入了制度化(huà)、規範化(huà)的(de)新階段。

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三、相(xiàng)關概念解析

1. 公共數據的(de)定義

根據《登記辦法》規定，公共數據資源，是指各級黨政機(jī)關、企事(shì)業(yè)單位依法履職或提供公共服務過程中産生(shēng)的(de)具有(yǒu)利用價值的(de)數據集合。

根據《新疆維吾爾自(zì)治區(qū)數據條例（草案）》中的(de)【基本定義】：公共數據，包括政務數據和(hé)公共服務數據。政務數據，是指國(guó)家(jiā)機(jī)關和(hé)法律法規授權的(de)具有(yǒu)管理(lǐ)公共事(shì)務職能的(de)組織（以下(xià)統稱政務部門）為(wèi)履行法定職責收集、産生(shēng)的(de)數據。公共服務數據，是指醫療、教育、供水(shuǐ)、供電(diàn)、供氣、通(tōng)信、文(wén)旅、體(tǐ)育、環境保護、交通(tōng)運輸等公共企業(yè)事(shì)業(yè)單位（以下(xià)統稱公共服務組織）在提供公共服務過程中收集、産生(shēng)的(de)涉及公共利益的(de)數據。

依據《新疆維吾爾自(zì)治區(qū)數據條例（草案）》中的(de)【基本定義】：企業(yè)數據指的(de)是各類經營主體(tǐ)在生(shēng)産經營活動中産生(shēng)及收集的(de)數據。

2. 數據三權的(de)定義

“數據三權”是近(jìn)年(nián)來(lái)在數據治理(lǐ)、數據保護以及數字經濟背景下(xià)出現(xiàn)的(de)一個(gè)重要概念。它主要涉及數據資源持有(yǒu)權、數據加工(gōng)使用權、數據産品經營權三個(gè)方面，旨在明(míng)确數據的(de)法律屬性、管理(lǐ)方式和(hé)使用規則，以更好(hǎo)地(dì)保護個(gè)人(rén)、企業(yè)和(hé)國(guó)家(jiā)在數據資産管理(lǐ)中的(de)權益，同時(shí)促進數據的(de)流通(tōng)與共享。

• 數據資源持有(yǒu)權

  
  

  數據資源持有(yǒu)權為(wèi)一種基于事(shì)實狀态的(de)數據使用權而非所有(yǒu)權或者用益物(wù)權，強調“持有(yǒu)”旨在淡化(huà)物(wù)權法意義上(shàng)的(de)所有(yǒu)權。數據資源持有(yǒu)權對(duì)持有(yǒu)權主體(tǐ)基于事(shì)實上(shàng)的(de)數據使用狀态進行确權，同時(shí)通(tōng)過“持有(yǒu)”強調持有(yǒu)權主體(tǐ)對(duì)數據财産基于時(shí)空意義上(shàng)的(de)暫時(shí)的(de)“事(shì)實上(shàng)的(de)使用”。數據資源持有(yǒu)權是主體(tǐ)對(duì)數據的(de)直接控制，即一種空間(jiān)上(shàng)的(de)管控權利，如數據财産在享有(yǒu)數據資源持有(yǒu)權主體(tǐ)之間(jiān)的(de)快速流動流轉，即在強調一種空間(jiān)上(shàng)的(de)權利的(de)轉移，因數據自(zì)身(shēn)具有(yǒu)與生(shēng)俱來(lái)的(de)可複制性、低(dī)損耗性等特征，數據資源持有(yǒu)權具有(yǒu)共享性和(hé)非排他(tā)性。

  
  

• 數據加工(gōng)使用權

  
  

  數據資源使用權是指擁有(yǒu)對(duì)數據的(de)使用權限，但(dàn)不一定意味着擁有(yǒu)數據的(de)所有(yǒu)權。數據使用者可以基于一定的(de)協議(yì)和(hé)條件(jiàn)，合法地(dì)訪問(wèn)和(hé)利用數據，但(dàn)不能對(duì)數據進行所有(yǒu)權層面的(de)處置或改變。

  
  

• 數據産品經營權

  
  

  數據産品經營權指的(de)是将數據轉化(huà)為(wèi)商業(yè)産品并進行市(shì)場(chǎng)化(huà)運營的(de)權利。這(zhè)包括将數據加工(gōng)、整合、分析，轉化(huà)為(wèi)具有(yǒu)市(shì)場(chǎng)價值的(de)産品或服務，并通(tōng)過銷售、許可等方式進行獲利。數據産品經營權通(tōng)常涉及數據商業(yè)化(huà)的(de)全過程，包括數據的(de)增值、營銷和(hé)分銷。

3. 公共數據的(de)流動方式

從(cóng)數據治理(lǐ)角度可以将公共數據流動分為(wèi)三種方式：公共數據共享、開(kāi)放(fàng)和(hé)授權運營。

• 公共數據共享

  
  

  是指政務部門和(hé)公共服務部門因履行法定職責或者提供公共服務需要，依法獲取其他(tā)政務部門和(hé)公共服務部門的(de)數據，或者向其他(tā)政務部門和(hé)公共服務部門提供數據的(de)行為(wèi)，這(zhè)種方式是在政府體(tǐ)系內(nèi)部不同部門、不同層級之間(jiān)的(de)共享流動。

  
  

• 公共數據開(kāi)放(fàng)

  
  

  是指政務部門和(hé)公共服務部門面向自(zì)然人(rén)、法人(rén)和(hé)非法人(rén)組織依法開(kāi)放(fàng)公共數據的(de)行為(wèi)，這(zhè)種方式是各級政府面向社會免費(fèi)開(kāi)放(fàng)公共數據，屬于公共數據向政府體(tǐ)系外(wài)部流動。

  
  

• 公共數據授權運營

  
  

  根據《授權規範》規定，是指将縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府、國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門持有(yǒu)的(de)公共數據資源，按照(zhào)法律法規和(hé)相(xiàng)關要求，授權符合條件(jiàn)的(de)運營機(jī)構進行治理(lǐ)、開(kāi)發，并面向市(shì)場(chǎng)公平提供數據産品和(hé)技(jì)術服務的(de)活動。

4. 公共數據授權運營域的(de)定義

公共數據授權運營域是指由公共數據主管部門依托一體(tǐ)化(huà)智能化(huà)公共數據平台（以下(xià)簡稱公共數據平台）組織建設和(hé)運維的(de)，為(wèi)授權運營單位提供加工(gōng)處理(lǐ)授權運營公共數據服務的(de)特定安全域，具備安全脫敏、訪問(wèn)控制、算(suàn)法建模、監管溯源、接口生(shēng)成、封存銷毀等功能。

公共數據應遵循依法合規、安全可控、統籌規劃、穩慎有(yǒu)序的(de)原則，按照(zhào)“原始數據不出域、數據可用不可見”的(de)要求，在保護個(gè)人(rén)信息、商業(yè)秘密、保密商務信息和(hé)确保公共安全的(de)前提下(xià)，完成商業(yè)化(huà)授權運營工(gōng)作(zuò)。

四、《授權規範》發布前各地(dì)方政府的(de)政策創新實踐

在《授權規範》出台以前，各地(dì)方政府近(jìn)年(nián)來(lái)已經在積極探索符合本地(dì)區(qū)實際情況的(de)公共數據授權運營模式。通(tōng)過地(dì)方性政策的(de)創新實踐，各地(dì)區(qū)逐漸形成了獨具特色的(de)運營路(lù)徑。

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五、《登記辦法》與《授權規範》政策解析

1.《公共數據資源登記管理(lǐ)暫行辦法（公開(kāi)征求意見稿）》

《登記辦法》旨在通(tōng)過規範公共數據資源的(de)登記管理(lǐ)，推動公共數據的(de)合理(lǐ)利用和(hé)共享，提升數據資源的(de)治理(lǐ)水(shuǐ)平，構建全國(guó)一體(tǐ)化(huà)公共數據資源登記體(tǐ)系。

《登記辦法》主要對(duì)公共數據資源登記的(de)定義與範圍、數據登記的(de)流程和(hé)管理(lǐ)機(jī)制、數據公開(kāi)與共享機(jī)制、監管與法律責任做出了相(xiàng)應規定。《登記辦法》通(tōng)過明(míng)确數據資源的(de)登記、管理(lǐ)和(hé)監督流程，增強政府、社會和(hé)市(shì)場(chǎng)對(duì)公共數據的(de)信任，并促進數據的(de)透明(míng)化(huà)與可用性。《登記辦法》一方面有(yǒu)助于規範公共數據資源的(de)有(yǒu)序開(kāi)發，另一方面有(yǒu)利于更好(hǎo)發掘有(yǒu)待開(kāi)發的(de)有(yǒu)價值公共數據資源。

2.《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》

《授權運營》主要圍繞如何在合法合規的(de)框架下(xià)，将公共數據資源授權給适宜的(de)市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)或合作(zuò)方進行運營、開(kāi)發和(hé)利用。它着重強調通(tōng)過授權運營來(lái)激發數據的(de)潛在價值，同時(shí)确保數據安全、合規的(de)使用，防止數據濫用和(hé)隐私洩露。

《授權規範》主要對(duì)公共數據授權運營的(de)主體(tǐ)、運營基本原則、操作(zuò)流程、監控與監管、激勵與懲罰機(jī)制做出了相(xiàng)應規定。

根據《授權規範》規定，我國(guó)公共數據授權運營體(tǐ)系将包括公共數據資源持有(yǒu)主體(tǐ)（縣級以上(shàng)地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府、國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門）、實施機(jī)構（各地(dì)數據主管部門及國(guó)家(jiā)行業(yè)主管部門的(de)數據管理(lǐ)機(jī)構）與運營機(jī)構（各類國(guó)有(yǒu)控股企業(yè)）、開(kāi)發機(jī)構四類機(jī)構。

其中，公共數據資源的(de)持有(yǒu)主體(tǐ)重點強調公共數據授權運營範圍确定過程中的(de)依法合規問(wèn)題，實施機(jī)構重點強調授權運營過程中的(de)流程、信息披露義務、防範化(huà)解風(fēng)險、建立數據收益分配機(jī)制等要求，運營機(jī)構重點強調了業(yè)務範圍、信息披露義務與數據安全等方面的(de)限制與責任，運營機(jī)構應依法依規在授權範圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務，不得直接或間(jiān)接參與授權範圍內(nèi)已交付的(de)公共數據産品和(hé)服務再開(kāi)發。開(kāi)發機(jī)構可對(duì)運營機(jī)構交付的(de)公共數據産品和(hé)服務再開(kāi)發，融合多源數據，提升數據産品和(hé)服務價值，繁榮數據産業(yè)發展生(shēng)态。

《授權規範》明(míng)确了公共數據開(kāi)發授權的(de)流程、路(lù)徑和(hé)各類數據的(de)授權運營主體(tǐ)，有(yǒu)利于公共數據資源更合規、高(gāo)效地(dì)開(kāi)發。

六、《登記辦法》與《授權規範》的(de)意義與影響

• 避免公共數據資源授權運營機(jī)構實施壟斷

  
  

  實踐中公共數據資源運營機(jī)構，如果自(zì)身(shēn)既在上(shàng)遊市(shì)場(chǎng)扮演“裁判員(yuán)”和(hé)運營規則的(de)設計(jì)者，又(yòu)通(tōng)過子(zǐ)公司、孫公司或其他(tā)分支機(jī)構、被其參股的(de)其他(tā)企業(yè)作(zuò)為(wèi)“運動員(yuán)”參與下(xià)遊市(shì)場(chǎng)的(de)競争，就難免會有(yǒu)所偏袒，很(hěn)可能通(tōng)過數據格式不匹配、應用軟件(jiàn)更新時(shí)不及時(shí)通(tōng)知，或者不支持下(xià)遊其他(tā)數據服務商同步開(kāi)展所需更新的(de)代碼等手段，擾亂下(xià)遊的(de)競争秩序，以至于相(xiàng)關數據服務的(de)需求方更傾向于優先購買公共數據資源運營機(jī)構或其關聯公司的(de)數據服務，最終導緻公共數據資源運營機(jī)構在上(shàng)遊的(de)市(shì)場(chǎng)力被傳導至下(xià)遊市(shì)場(chǎng)。

  
  

  本次《意見》對(duì)公共數據資源運營的(de)監督提出了原則性要求，強調運營機(jī)構不得實施與其他(tā)經營主體(tǐ)達成壟斷協議(yì)或濫用市(shì)場(chǎng)支配地(dì)位等壟斷行為(wèi)。同時(shí)，《授權規範》在第六條第二款第一句中明(míng)确要求：“運營機(jī)構應依法依規在授權範圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務，不得直接或間(jiān)接參與授權範圍內(nèi)已交付的(de)公共數據産品和(hé)服務再開(kāi)發。”為(wèi)了避免公共數據資源運營機(jī)構與下(xià)遊公共數據産品或服務市(shì)場(chǎng)的(de)經營者産生(shēng)利益沖突，《授權規範》劃分了授權運營主體(tǐ)和(hé)開(kāi)發主體(tǐ)，避免了公共數據資源授權運營機(jī)構實施壟斷，同時(shí)也對(duì)後續地(dì)方數據集團和(hé)平台公司提出了更高(gāo)的(de)定位要求，需要明(míng)确自(zì)身(shēn)主體(tǐ)，是繼續作(zuò)為(wèi)授權運營主體(tǐ)，還(hái)是轉型為(wèi)開(kāi)發主體(tǐ)。

  
  

• 重視(shì)數據開(kāi)放(fàng)的(de)同時(shí)保證數據規範和(hé)安全

  
  

  《授權規範》鼓勵公共數據資源的(de)開(kāi)放(fàng)和(hé)共享，以提高(gāo)公共數據資源配置效率和(hé)使用效益，同時(shí)明(míng)确了公共數據開(kāi)放(fàng)和(hé)運營的(de)權責和(hé)範圍，在維護國(guó)家(jiā)數據安全、保護個(gè)人(rén)信息和(hé)商業(yè)秘密的(de)前提下(xià)，通(tōng)過授權運營的(de)形式，依法依規有(yǒu)序開(kāi)放(fàng)和(hé)運營公共數據。

  
  

• 數據治理(lǐ)的(de)規範化(huà)

  
  

  文(wén)件(jiàn)發布有(yǒu)助于進一步規範公共數據的(de)管理(lǐ)和(hé)使用。通(tōng)過明(míng)确公共數據的(de)登記、授權運營規則，推動公共數據資源的(de)合規共享和(hé)流通(tōng)，防止數據濫用和(hé)洩露。

  
  

• 促進數據價值釋放(fàng)

  
  

  公共數據資源是社會、經濟和(hé)科(kē)技(jì)發展的(de)重要資源。通(tōng)過規範數據授權運營，促進公共數據資源的(de)有(yǒu)效利用，激發數據的(de)潛在價值，推動數字經濟、人(rén)工(gōng)智能等領域的(de)發展。

  
  

• 加強數據安全與隐私保護

  
  

  文(wén)件(jiàn)明(míng)确了在數據共享和(hé)授權運營過程中必須遵守數據保護法律和(hé)技(jì)術要求，如隐私保護、數據加密、脫敏等，确保數據使用的(de)安全性和(hé)合規性。

  
  

• 推動政府數據開(kāi)放(fàng)與透明(míng)

  
  

  通(tōng)過政府主導的(de)公共數據資源共享與運營，增強政府數據資源的(de)透明(míng)度和(hé)可用性，促進政府與社會各界的(de)合作(zuò)，提升社會服務的(de)效率和(hé)質量。

  
  

• 加速數據驅動的(de)創新

  
  

  企業(yè)、科(kē)研機(jī)構和(hé)社會組織通(tōng)過合法合規地(dì)獲得公共數據資源，可以加速數據驅動的(de)創新，推動智能城(chéng)市(shì)、精準醫療、智能交通(tōng)等領域的(de)進步。

七、總結

《公共數據資源登記管理(lǐ)暫行辦法（公開(kāi)征求意見稿）》和(hé)《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》是中國(guó)在推動公共數據資源管理(lǐ)和(hé)利用方面的(de)重要政策文(wén)件(jiàn)。它們明(míng)确了數據登記、共享、授權運營等方面的(de)具體(tǐ)要求，并通(tōng)過加強數據保護、提升數據透明(míng)度和(hé)合規性等措施，推動數據資源的(de)合理(lǐ)利用，助力數字經濟的(de)發展。同時(shí)，這(zhè)些政策也為(wèi)未來(lái)的(de)公共數據治理(lǐ)提供了指導框架，有(yǒu)助于在确保數據安全與隐私的(de)前提下(xià)，充分發揮公共數據的(de)社會和(hé)經濟價值。

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